En las recientes reuniones anuales del FMI ha surgido una vez más el tema de los estándares de regulación bancaria internacional, al hilo de la prolongación de las discusiones sobre la finalización de Basilea III. Existe una cierta sensación de que los estándares internacionales son crecientemente complejos, innecesariamente prolijos y desigualmente implementados, al tiempo que crece la incertidumbre sobre su impacto.
Pensados para asegurar un terreno de juego equilibrado entre bancos internacionales, esta oleada de estándares cada vez más detallados ha coincidido además con una fragmentación financiera creciente, que se traduce, entre otras cosas, en una retirada de los bancos internacionales de algunos mercados, debido en parte a los efectos de la crisis, pero también a una regulación cada vez más local. La excepción a esta tendencia son los bancos minoristas con un modelo descentralizado – como por ejemplo los bancos españoles en América Latina -, que se han mostrado más resistentes a la crisis y más adaptados a un mundo de fragmentación financiera.
Conviene recordar que los estándares internacionales de regulación bancaria, desde el Concordato de Basilea de 1975, se basan en unos requisitos mínimos, para evitar que los países obtengan una ventaja competitiva con una regulación más laxa. Los países que los adoptan son libres de establecer una regulación más exigente.
Este enfoque funciona en un mundo de desregulación como el que prevaleció entre los años 70 y mediados de la década de 2000; pero es menos efectivo cuando los países parecen competir por ser más rigurosos en algunos aspectos de la regulación, como ocurre desde la crisis financiera iniciada hace una década. La adopción de los estándares es voluntaria y su cumplimiento se basa en persuasión moral, presión de grupo y disciplina de mercado.
La paradoja de unos estándares internacionales cada vez más detallados, pero con una implementación cada vez más desigual, se explica en parte porque los países ejercen su derecho a ser más exigentes en algunos aspectos, pero también porque apelan a excepcionalidades nacionales para ser más laxos en otros. Las desviaciones existen en ambas direcciones.
Estados Unidos sólo aplica los acuerdos internacionales a un puñado de bancos sistémicos, mientras que las entidades pequeñas tienen una regulación bastante menos exigente. La Administración Trump ha puesto en marcha una revisión a fondo de la regulación bancaria, hacia una cierta “desregulación” que cuestiona abiertamente algunos de los acuerdos alcanzados. Esto ha dificultado el cierre de las negociaciones de Basilea III, ante las dudas por el grado de compromiso de las autoridades norteamericanas con lo acordado previamente.
Europa aparece señalada como incumplidor de los estándares en los ejercicios de revisión del Comité de Basilea (por motivos en general bastante nimios), a pesar de que su implementación es sumamente detallada y extensiva; e incluso entre los propios países europeos se producen diferencias sustanciales en la implementación, como hemos visto recientemente en algunos casos de resolución de crisis bancarias.
Hay un problema además de legitimidad democrática en algunos de los organismos que fijan los estándares internacionales, como el Comité de Basilea. Es un foro auto elegido, con una membresía limitada (los países del G20, con algún añadido), pero que emite estándares que en la práctica son de aplicación universal. Cuanto más detalladas son las regulaciones más fácil es que entren en colisión con la capacidad de regular de los parlamentos nacionales, agudizando este problema de legitimidad.
Una posible solución sería establecer estándares internacionales más generales, pero con un grado de cumplimiento más riguroso. La proliferación de comités, subcomités y grupos de trabajo – que terminan adquiriendo vida propia – ha llevado a un grado de detalle de los estándares de Basilea posiblemente indeseado e innecesario. El Concordato de Basilea tenía 6 páginas; Basilea III va por 3.414 y aún no está finalizado.
Una regulación más basada en principios debería venir acompañada de mecanismos de cumplimiento más firmes. Este aspecto no es fácil, pero se puede buscar inspiración en el campo del comercio internacional, donde la Organización Mundial de Comercio dispone de cierta capacidad de sanción, y darle un papel más destacado al Fondo Monetario Internacional, cuya membresía universal le otorga una mayor legitimidad… aunque su gobernanza es manifiestamente mejorable.
