Escribe Guido Valdivia, director de Invertir.
En los últimos días se ha desatado una polémica política y mediática, por una disposición contenida en un proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo que reduciría sensiblemente los ingresos que la Municipalidad de Lima destina a los parques zonales. La discusión se convirtió en un trending topic cuando se implica a una importante empresa embotelladora de bebidas gaseosas como la supuesta impulsora de esta modificación legal.
El juicio mediático
El guión para un nuevo reality show se completó: Los fabricantes de una marca global como Coca-Cola –pudorosamente no se dice que también producen Inca Kola, quizá para no involucrar en este enojoso asunto a nuestra bebida nacional- desdiciéndose en los hechos de su tan difundida política de responsabilidad social corporativa, mezquinan a toda la población capitalina los recursos para incrementar las áreas verdes que la segunda ciudad más grande del mundo localizada sobre un desierto, demanda urgentemente. Más aun, además de impugnar judicialmente la cobranza de la Municipalidad, aprovechan su condición de “poderosos fácticos” y auspician la aprobación de una norma que los favorece, reduciendo al 20% su obligación de pago.
La indignación ciudadana cunde, por lo que nuestros parlamentarios, cogiendo la botella por el cuello, rechazan la iniciativa y disponen el inicio de una investigación para sancionar a los responsables políticos de este grosero intento de subordinar los intereses ciudadanos a las utilidades de una transnacional. El honor del país a salvo, la legalidad restituida. ¿Es tan simple el asunto? Lamentablemente, no. Y es que nadie ha cuestionado la transparencia y la razonabilidad de las normas que dan origen a este pago para el mantenimiento (o creación) de parques metropolitanos.
La historia detrás de la historia
En primer lugar, debe señalarse que, aunque los parques zonales fueron creados en 1966 durante el primer gobierno del Presidente Belaúnde, varias de las normas que rigen la gestión de estos parques se promulgaron durante el gobierno del general Velasco y son tan confusas que se llegó al despropósito de modificar un Decreto Ley (que durante un gobierno de facto, equivalía a una Ley) a través de un Decreto Supremo.
En segundo lugar, vale la pena precisar que este marco legal ha establecido dos mecanismos para que los promotores inmobiliarios aporten al financiamiento de la gestión de los parques zonales: uno se paga cuando se pretende iniciar una urbanización, y se calcula aplicando el valor comercial del terreno a un porcentaje del área del terreno (en esencia es un aporte de habilitación urbana); el otro se cancela cuando un proyecto de edificación se ubica en aquellas zonas consolidadas de la ciudad en donde hoy se puede construir más metros cuadrados que en el año 1971 (se trata entonces de una recuperación por parte de la municipalidad de la plusvalía producida por la mayor edificabilidad generada por los cambios de zonificación que han tenido lugar en los últimos cuarenta años).
La confusión como norma
Los criterios establecidos para estos cobros son confusos, objetables y poco transparentes. ¿Por qué se debe pagar el aporte por habilitación urbana a valor comercial y no a precio de arancel, si La propia Municipalidad utiliza el valor arancelario para cobrar impuestos prediales y arbitrios? ¿Por qué sólo deben pagar la plusvalía por edificabilidad los proyectos que están ubicados en zonas que ya eran urbanas en los años setenta y no aquellos que se ubican en áreas urbanizadas posteriormente?
Además, varias normas posteriores parecen haber derogado tácitamente algunas de estas disposiciones (entre ellas la que establece la valorización comercial del aporte) por lo que muchos promotores inmobiliarios objetan judicialmente los procedimientos, obteniendo pronunciamientos favorables en una parte importante de casos: ello ocurre debido a que la norma es confusa y presenta vacíos o contradicciones con otras disposiciones legales, ante lo cual los jueces aplican su criterio de conciencia.
Este es el caso de los fabricantes de Coca Cola e Inca Kola, por lo que no sería extraño que por la vía judicial terminen pagando su aporte a valor arancelario. ¿Es esto justo o injusto? Visto superficialmente, no parece mucho dinero para esta empresa pagar 8 millones de soles, pero tampoco es razonable que un solo proyecto inmobiliario que representa el 2% del total de metros cuadrados que se urbanizan o construyen en Lima Metropolitana cada año, termine pagando el 15% del presupuesto que destina este año la Municipalidad para administrar los parques zonales.
Más aún, es por lo menos discutible que sólo los proyectos inmobiliarios formales sostengan la generación y el cuidado de parques metropolitanos en nuestra ciudad. Es verdad que existe un déficit notorio de áreas verdes en Lima Metropolitana, pero esta carencia se debe fundamentalmente al hecho de que la capital ha mantenido un patrón de crecimiento informal desde los años cincuenta del siglo pasado, que no sólo ocupó suelo agrícola sino que no estableció suficientes áreas de aporte para parques o equipamientos verdes.
Si las 100 mil hectáreas que hoy comprenden la zona urbana de Lima, se hubieran habilitado formalmente aportando sólo el mínimo exigido por las normas urbanísticas para parques (10% del área bruta del terreno), la ciudad tendría los 10 m2 por habitante de área verde que exigen los estándares internacionales. Por supuesto, a escala de ciudad, los aportes reales de la urbanización formal suelen superar largamente al mínimo normativo, como lo demuestra el caso de La Molina que cuenta con más de 20 m2 por habitante.
El tradicional premio al “desarrollo” urbano informal
Por el contrario, en lugar de impulsar la urbanización formal, las disposiciones legales recientes premian a los invasores de terrenos. Este mismo Congreso que hoy asume tan resueltamente la defensa de las área verdes, aprobó en julio del 2012 la Ley Nº 29898, que ha permitido a las municipalidades regularizar de oficio –es decir sin que necesariamente se lo requieran los beneficiarios- las ocupaciones informales de suelo urbano, eliminando incluso la exigencia -dispuesta en la ley antes vigente- de efectuar un pago compensatorio en caso de existir un déficit de áreas verdes en la urbanización a formalizar.
En resumen, se promueve la invasión, se faculta a la municipalidad a regularizarla (¿o a organizarla?) y se le exime de contribuir económicamente en la reducción del déficit de áreas verdes que padece la ciudad. Paralelamente, el ciudadano que apostó por proveerse de un inmueble cumpliendo todas las reglas, es obligado a cubrir ese aporte, calculado a través de procedimientos enrevesados, discutibles y poco transparentes. Es como si el Estado quisiera desarrollar un plan para reducir el consumo del tabaco, estableciendo un impuesto a los no fumadores para regalarle cigarrillos a los que sí lo hacen.
Salir del entrampamiento
Esta esquizofrenia normativa, lo único que hace es desalentar el desarrollo ordenado de las ciudades –al poner trabas y mayores costos a quienes actúan dentro del marco legal- y consolidar el patrón de asentamiento informal que las ha afectado desde hace varias décadas y que ahora no se justifica, por el inmenso potencial de capitalización inmobiliaria que el crecimiento económico de los últimos veinte años ha generado en nuestro principales centros urbanos.
En este contexto, la decisión de dejar las cosas como estaban antes de esta polémica –contrariamente a lo que piensan sus impulsores- no asegura la sostenibilidad de los parques metropolitanos; por el contrario, al incentivar la informalidad, se agudizará el déficit de áreas verdes que padece la ciudad. Una agenda mínima para modificar sustantivamente esta situación debe considerar:
a. La compatibilización de las normas nacionales y metropolitanas que rigen los aportes de habilitación urbana y los del SERPAR.
b. La simplificación de los procedimientos para el cálculo de los aportes que deben hacerse al sistema de parques zonales, evitando vincularlos a criterios de valorización arancelaria o comercial, y extendiendo la base tributaria.
c. La eliminación de la facultad otorgada a las municipalidades de regularizar de oficio las urbanizaciones informales y la restitución de la redención en dinero del déficit de aportes para áreas verdes como requisito previo para la regularización.
d. La necesidad de garantizar que los recursos recaudados para la gestión de los parques zonales se utilicen efectivamente para tal fin, estableciendo topes para su aplicación en gastos administrativos, disponiendo una supervisión independiente con participación de la sociedad civil así como la obligación de la difusión pública de las inversiones efectuadas.
e. El impulso a la “zonificación urbana verde” que permita la instalación de actividades urbanas –impulsadas tanto por operadores públicos como privados- tales como clubes sociales, campus universitarios, restaurantes-recreos, parques cementerio, parques temáticos, entre otras; en las que el 80% de la superficie corresponda a áreas verdes.
Ojalá que nuestros congresistas y funcionarios, recordando un viejo eslogan de la bebida hoy vilipendiada, se tomen “una pausa que refresque” sus ideas y las pongan en práctica para solucionar este y otros problemas que desde hace varios años afectan la producción urbana formal, perjudicando la competitividad de nuestras ciudades e impidiendo mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.
