Tambogrande, Moqueguazo, Arequipazo, Bagua, Conga, Tía María. Los conflictos sociales en el Perú se han multiplicado en los últimos once años y, ahora, escalan con mayor velocidad en episodios de violencia.

Los escenarios, aunque corresponden a coyunturas específicas, cuentan con los mismos actores: el Estado, las empresas y la ciudadanía. Ahí donde hay cosmovisiones distintas, conceptos de desarrollo diferenciados e intereses particulares, se produce de forma natural un conflicto.

¿Cómo han evolucionado estos actores en la prevención, gestión y resolución de los conflictos? Aquí, un repaso al manejo de la conflictividad social en el país en estos últimos 25 años.

Los noventa
El inicio de la década de los noventa vino cargada de medidas que intentaban insertar el país en el mercado internacional y atraer capital extranjero para desarrollar industrias extractivas.

Durante el primer periodo del Gobierno de Alberto Fujimori, el Estado dejó de tener entidades encargadas de extraer y comercializar los recursos naturales y empezaron las concesiones a empresas privadas.

“No es extraño que se produzca un choque entre mentalidades más occidentales y la idea de desarrollar el mercado en el territorio nacional con formaciones culturales más tradicionales cuyo desarrollo está sustentado en el agua, tierra, bosque (…) Era previsible que los intereses entraran en colisión”, explica Rolando Luque, adjunto de conflictos sociales y gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo.

El funcionario público también señala que, por el carácter dictatorial del régimen fujimorista, otro factor a tomar en cuenta es el recorte de las libertades ciudadanas y la disminución de los actores sociales y políticos.

Para Rolando Luque, los conflictos sociales, dada la debilidad de las organizaciones sociales, no tenía gran impacto: “En los noventa, prevalecía una reacción frente a situaciones de crisis”.

César Guzmán – Barrón, director del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la PUCP, sostiene que este cambio en las reglas de juego económico encontró al Estado, empresas privadas y comunidades poco preparadas.

“El Estado recién comienza a dictar algunas disposiciones de participación ciudadana en el sector minero, hidrocarburos, eléctrico en el 2002. No tenemos todavía un proceso regulado de participación ciudadana en el EIA, y por lo tanto, el Estado no estaba preparado en términos de normas”, indica.

Así, fue a partir de los 2000, aparecen las primeras herramientas legales que regulan la participación ciudadana en procesos de concesión y determinan, eventualmente, la gestión de la conflictividad social en el país.

Normativa y otros instrumentos
En el 2001, se crea el sistema nacional de evaluación de impacto ambiental. La ley N° 27446 tiene un capítulo sobre “difusión y participación” de la población en el proceso de elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y la posterior obtención de la certificación ambiental.

La Ley General del Ambiente, decretada en el 2005, también establece principios básicos sobre cómo debe ser los estudios y la participación ciudadana, y la relación empresa-Estado-comunidad.

La Defensoría del Pueblo, creada constitucionalmente en 1993, publica su primer reporte de conflictos sociales en abril del 2004, su entonces nueva herramienta de monitoreo y alerta temprana.

La creación del Ministerio del Ambiente, en el 2008, y del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles – Senace, en el 2012, también son hitos en cómo el Estado enfrenta la conflictividad social desde la gestión pública y las normativas.

“La creación de la Oficina de Diálogo y Sostenibilidad fue una buena medida en su momento. Lamentamos que no se haya fortalecido año a año. La idea es que se convierta en una institución que reaccionara rápido, con profesionales capaces de organizar buenos procesos de diálogo y llegara a soluciones en tiempos razonables”, analiza Luque Mogrovejo.

La consulta previa para comunidades indígenas, con su reglamento y sus siete etapas, también va en línea con la prevención de conflictos sociales.

Con toda esta normativa, las lecciones no son aprendidas y se siguen dando “explosiones” de conflictos socioambientales. Los últimos, los más cruentos con saldo de muertos y heridos, son Tía María y La Oroya (caso Doe Run).

“La participación se ha ido incrementando con los años, no al punto de que la población considere que sus derechos están debidamente garantizados. Los EIA están objetados porque la participación es débil, no es bien organizada, no hay una participación estatal que pueda garantizar que las demandas y objeciones sean escuchadas y tengan impacto”, sostuvo el funcionario.

La necesidad de diálogo
César Guzmán – Barrón, docente de la PUCP, la representatividad política y la garantía de la participación ciudadana es clave para prevenir que los conflictos estallen.

El sector empresarial no debe entender el diálogo con las comunidades como una formalidad, como sucede en Tía María: “Como está normado, cumplo con la norma y ahí terminó… La participación ciudadana no es un momento ni tampoco una consulta, sino un proceso. Los reglamentos de participación ciudadana deben ser procesos de diálogo permanente”.

El académico opina que, como no se aplican con convicción los mecanismos existentes de los reglamentos de participación ciudadana, se debería crear un espacio formal de diálogo antes de la escalada de los conflictos en los subsectores de minería, petróleo y electricidad.

Propuestas
Además de revisar cómo se aplican los talleres y audiencias públicas y sistematizar las experiencias de las diversas instituciones –Oficina de Diálogo y Sostenibilidad, mesas de diálogo del MEM y Defensoría–, se debe crear una Política de Pacto Social.

“El Estado decide concesionar algunas zonas, convoca a la probable empresa y celebra un impacto social que contiene un conjunto de obligaciones y derechos de las tres partes, luego de la concesión. Se puede designar a un tercero para hacer un monitoreo real que verifique el cumplimiento de estas obligaciones”, indica Guzmán – Barrón.

Por su parte, Rolando Luque afirma que todas las propuestas deben apuntar a fortalecer los canales existentes de diálogo y no crear una institucionalidad paralela.

“Las partes no están obligadas a dialogar porque hay casos complejos de resolver por los procedimientos regulares. El diálogo es un recurso extraordinario. El proceso de diálogo tiene que complementar la debilidad del Estado”, expresa.

La conflictividad social es un fenómeno en el que influyen distintos aspectos y su volatilidad se puede atacar desde muchos frentes: la redistribución del canon minero, el fortalecimiento del sistema político y la descentralización, la ley de territorialidad, entre otros.

Desde la Defensoría del Pueblo, Rolando Luque afirma que se puede priorizar el avance del ordenamiento territorial, la aplicación de la ley de consulta previa y un ley de concesiones que verifique mejor los efectos adversos de esas concesiones en una zona específica.

“¿Para qué otorgar una concesión minera debajo de un valle agrícola? Esas concesiones que perduran tanto contradice el modelo económico de estimular la inversión y mantiene un título ocioso. Debería disminuirse, sujeto a evaluación técnica, el número de años (de retención de la concesión)”, expresó.

En lo que va de este gobierno, hay más de 80 muertos por conflictos sociales. Según el reporte de julio de la Defensoría, existen actualmente 209 conflictos, 148 activos y 61 latentes. Solo en ese mes, se desarrollaron más de 100 acciones de protesta, con el saldo de un fallecido y nueve heridos.

Dixits
“Hay una necesidad de tener una relación de igualdad, entender que las comunidades también tiene el derechos de opinar sobre cómo quieren desarrollarse”.
César Guzmán – Barrón, director del Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la PUCP.

“En el balance, cuando uno ve las cifras, los muertos y heridos o proyectos que no se lograron salir adelante, todavía lo que estamos haciendo resulta insuficiente. Ahí donde hay un a agricultura próspera en un valle fértil, ¿por qué cambiarla por una actividad transitoria de 15 a 20 años?”.
Rolando Luque, adjunto de conflictos sociales y gobernabilidad de la Defensoría del Pueblo.