“Para mí, ampliar la base tributaria significa eliminar exoneraciones tributarias”

Luis Alberto Arias, ex jefe de la Sunat, considera que es necesario replantear la lucha contra la evasión tributaria, porque la reducción de su nivel, que todavía es alto, se ha estancado.

Por: Luis Hidalgo Suárez

En entrevista concedida a Gestión, el economista experto en temas tributarios y vicepresidente del directorio del BCR, Luis Alberto Arias, también se refirió a los retos en materia tributaria que enfrentará el nuevo gobierno, así como a las reformas que están pendientes en el campo tributario.

La presión tributaria ha caído en los últimos años cerca de un punto del producto y ahora está alrededor del 15%. ¿A qué se ha debido?
El tema tributario no puede verse de manera aislada del gasto público. Los tributos sirven para financiar el gasto y creo que debemos avanzar hacia un consenso sobre qué tamaño de estado queremos a mediano plazo, con lo cual podemos definir qué nivel de presión tributaria se necesita.

De otro lado, cuando se habla de la presión tributaria (relación entre ingresos tributarios y el PBI) se refiere a lo más importante de los ingresos por impuestos pero no se está incluyendo las contribuciones, las tasas e impuestos municipales, impuestos regulatorios. Si se incluye esto, la presión tributaria en el Perú está en 19% o 20%.

Me refería a la presión tributaria de los impuestos…
Esta presión efectivamente ha disminuido algo. Hay tres factores que han afectado. Por un lado el crecimiento económico de los últimos años, aunque se ha desacelerado, contribuyó a aumentar la recaudación de impuestos de las medianas y pequeñas empresas. Por otro lado ha jugado en contra la caída de los precios de los commodities (minerales), que alcanzaron un pico en el 2011 y, además, el gobierno decidió bajar la tasa de algunos impuestos (Impuesto a la Renta), lo que ha afectado la recaudación.

Por otro lado, el gasto público ha venido creciendo con lo cual el déficit fiscal se ha incrementado y llegó a 2.1% del PBI el año pasado y este año sería 2.7%…
Sí, el gasto público creció en los últimos cinco años y en los cinco anteriores también. Sin embargo, en una muestra de 80 países (de una lista del FMI) se ve que el gasto público del Perú es uno de los más bajos de América Latina y de esta muestra de países. Ello se debe a que se gasta muy poco en salud, en educación, en seguridad social, infraestructura.

El problema con el gasto público es, por un lado, la ineficiencia con la que se gasta, la calidad no ha mejorado en los últimos años, pese a todos los controles que hay. Además, la cantidad per cápita del gasto en educación y salud es muy bajo.

En agosto de este año tendremos un nuevo gobierno. ¿Qué situación y qué retos encontrará en materia tributaria y fiscal?
Hay grandes retos. El primero es que la presión tributaria en el país es baja, en parte porque se recauda poco por el impuesto a la renta (IR) a las personas; por el impuesto predial; y tenemos una alta informalidad que también hace que se recaude menos.

El segundo desafío es, no sólo mejorar la eficiencia del gasto público en Educación y Salud, sino darle más recursos a estos sectores. Y en la actual coyuntura, en la cual si bien la deuda pública es baja, tenemos un déficit fiscal que tiende a acercarse a 3% del PBI, el cual no es coyuntural, es un déficit por aumento del gasto permanente y disminución de ingresos permanentes, y que se va a mantener por algún tiempo.

¿Cómo cerrar esa brecha?
De hecho, la prioridad es restablecer tasas más altas de crecimiento de la economía, a 5% y 6%, eso va a ayudar, pero no va ser suficiente. Entonces, para el próximo gobierno enfrentar demandas enormes de gasto en educación, salud, infraestructura, con un déficit fiscal creciente y una baja presión tributaria, es un gran reto. Ello implica la necesidad de implementar reforma fiscales importantes.

¿Pero más allá de los buenos deseos, qué podría hacer realmente en este aspecto un nuevo gobierno, cualquiera que este sea, para sostener y aumentar el gasto y a la vez aumentar la presión tributaria?
Siempre hay opciones de políticas económicas, desde las más simplistas, hasta las que significan reformas y cambios profundos, que son las que prefiero.

¿Puede dar ejemplos?
Una política simplista es decir: faltan ingresos para aumentar el gasto en educación y salud, por lo que voy crear impuestos o subir las tasas impositivas; eso sería terrible porque iría en contra de lo que cualquier gobierno debería fortalecer que es la competitividad a través de inversiones y promover el crecimiento de la economía.

Otra opción es mantener más o menos el statu quo e ir incrementando poco a poco el gasto, con lo cual los próximos cinco años van a ser similares al quinquenio que estamos terminando (déficit fiscal alrededor de 3% y crecimiento bajo de la economía)

Usted se inclina por hacer reformas de fondo. ¿Cuáles?
Estas reformas se deben dar en dos niveles. Uno es aumentar los ingresos a través de la ampliación de la base tributaria.

¿Qué significa ampliar la base tributaria, aumentar el número de inscritos en el RUC?
Para mí, ampliar la base tributaria significa eliminar exoneraciones tributarias. Estas representan dos puntos porcentuales del PBI (unos S/. 12,000 millones). Tenemos realmente que atacar a fondo y eliminar las exoneraciones.

¿Eliminar las exoneraciones en todos los sectores económicos y en todos los niveles socioeconómicos?
En todos. Quizás las únicas exoneraciones que deberíamos dejar es en aquellos que esté probado que benefician a los sectores de más bajos ingresos. Obviamente a nadie le gusta eliminar exoneraciones tributarias, es políticamente poco viable. Pero la opción que veo es que, de la mano de la eliminación de estas exoneraciones, asignar los recursos que se recauden por esta eliminación, directamente al gasto en educación y salud. Esa sería una forma de darle viabilidad política a esta reforma.

¿Qué otra reforma tributaria debería hacerse?
Hay que replantear la lucha contra la evasión tributaria. En el IGV la evasión, que se redujo del año 2003 al 2008 o 2010, de casi 50% a 30%, ya no se ha reducido más. Y en el caso del IR, hay pocas mediciones, pero las que hay nos dicen que estamos alrededor del 40% de evasión. Es decir, la reducción de la evasión tributaria se ha estancado.

¿A qué se ha debido eso?
Hay varias hipótesis. Una puede ser la desaceleración de la economía. Es difícil reducir la evasión cuando el crecimiento económico se está desacelerando. Pero otro que no debemos descuidar es que, muy probablemente, la estrategia de la Sunat para reducir la evasión se haya debilitado y, por lo tanto es necesario, priorizar estas estrategias. Creo que la Sunat, que es una institución central y un activo que tiene nuestro país, tiene varios aspectos para mejorar.

¿Cuáles, por ejemplo?
Diría que el principal aspecto a mejorar es una reforma importante resumida en la simplificación de todos los procedimientos. Hoy pagar impuestos es muy engorroso, lo cual contribuye a incrementar la informalidad.

Se han hecho avances importantes, la Sunat ha progresado en instrumentos tecnológicos y virtuales, pero los procedimientos de auditoria, de reclamaciones, de cobranza a través del sistema de detracciones, han complicado enormemente el sistema tributario. Entonces hay espacio para hacer una simplificación que contribuya a reducir los costos que asumen los contribuyentes para pagar impuestos.

Que son costos que se añaden al pago mismo de impuesto, que ya es un costo…
Así es, son costos adicionales, no sólo en términos de días u horas hombre que se tiene que usar para hacer los trámites de pago, sino los costos que tiene que hacer el contribuyente para pagar a un contador o a un abogado para presentar la contabilidad, hacer la declaración jurada, para enfrentar un proceso de verificación o auditoría.

¿Hay estimaciones de cuánto representan esos costos?
Están poco estudiados en el Perú, pero son importantes, representan en conjunto varios puntos del PBI. Y son regresivos, como lo demuestran algunos estudios; es decir que son las pequeñas y micro empresas las que sufren más esos costos en términos relativos. Un estudio del Banco Mundial hace pocos años y mostró que esos costos en el Perú representaban 10% de las ventas de la microempresas. Entonces estos costos son más importantes que bajarles uno o dos puntos del IGV para una microempresa.

¿Qué hacer en este caso?
Urge que se hagan estudios que actualicen el impacto de esos costos y también urge una estrategia para reducir esos costos para las microempresas, lo cual tiene que ver con la simplificación de los procedimientos de pago de impuestos.

¿Se tendría que reformar también la estructura de impuestos vigente?
Yo considero que en 1990 se hizo una gran reforma tributaria, había más de 100 tipos de impuestos y se dejaron cuatro o cinco, que se han mantenido más a o menos gasta ahora. Entonces, en términos de estructura creo que tenemos los impuestos necesarios, quizás en el futuro se podría evaluar la eliminación de algunos.

Sin embargo, en el campo de las otras cargas (aquellas que se refiere a impuestos y tasas municipales, entre otras) no sólo no hubo esta simplificación del número, sino que los municipios y ministerios han creado cientos de tasas por cada trámite que realizamos.

Eso también significa carga tributaria adicional…
Si, en términos de costos. Hoy en el Perú, por los cientos de tasas que se han creado en las municipalidades por licencias, permisos, trámites de construcción; por las que se han creado en entidades regulatorias; por las tasas que se tienen que pagar en el Poder Judicial, en las comisarías, etc., hay toda esa maraña de trámites que superan los 600 y sus tasas respectivas, que representan en términos cuantitativos 4 o 5 puntos porcentuales de la recaudación del IGV.

¿Estos trámites y tasas, que llegan a 600, son para las empresas?
Afectan a toda la sociedad, a las personas y a las empresas, no todas las va a enfrentar una sola empresa, pero podría tranquilamente enfrentar unas cincuenta.

¿Por qué han proliferado estos trámites en municipios y en los ministerios?
Porque estos trámites significan formas, maneras, que tienen los ministerios, las municipalidades y los organismos públicos en general, para financiar sus presupuestos. Acá existe lo se conoce como un incentivo perverso: a mayor cantidad de trámites que creo, tengo más ingresos para financiar mi presupuesto, para pagarle a mi personal, para caja chica. Esto amerita una reforma importantísima. La gran reforma en términos legislativos creo que está en este campo.

Hay algunas propuestas para desactivar la rebaja del IR que aprobó este gobierno y que llevará a bajar la tasa hasta el 26% en el 2019, mientras que otras plantean bajar paulatinamente la tasa del IG. ¿Qué comentarios tiene al respecto?
Lo primero es cómo estamos en relación al mundo y a nuestros vecinos, en términos de tasas impositivas. En lo que se refiere a la tasa del IR a las empresas, a nivel de la OCDE, está en 25%. Nosotros la estamos bajando desde 30%, ahora está en 28%, nos estamos acercando al promedio de la OCDE, lo cual es importante porque nos hace un país más competitivo para atraer inversiones.

En el caso del IGV, los países de la OCDE tienen tasas algo más elevadas, el promedio probablemente esté cercano a 20%, nosotros estamos con 18%, que es más alta que el promedio Latinoamericano (15%). Entonces, es claro que, como política de mediano plazo, debemos tender a disminuir las tasas impositivas, el problema es si lo podemos hacer en los próximos cinco años, dada la coyuntura.

La pregunta es si el nuevo gobierno ni bien entra puede bajar impuestos…
La pregunta es si en el corto plazo eso se puede hacer o no. En el fragor de la campaña electoral se pueden plantear muchas propuestas posiblemente sustentadas, pero a la hora que asuma el nuevo gobierno tendrá que decidir, mirando la caja fiscal, si es más importante aumentar el gasto en educación y salud o bajar los impuestos. No quisiera adelantar opinión al respecto, pero es evidente que el espacio fiscal es hoy reducido y las dos cosas no se van a poder hacer a la vez: aumentar el gasto en educación y bajar la tasa de los impuestos.

Volviendo al tema de las tasas municipales. ¿Qué reformas se tendrían que hacer en este ámbito?
Hay dos reformas importantes. Una, que se inició en 1996, con Alberto Adrado, quien creó el SAT (servicio de administración tributaria) para la municipalidad de Lima y que permitió en pocos años multiplicar la recaudación municipal (de S/. 90 millones a cerca de S/. 1,500 millones anuales hoy), reforma que sido imitada por varias municipalidades en el país y les ha ido bien. Es un modelo a imitar, para lo cual habría que dar los incentivos para promover su creación en otros municipios.

¿Cuáles?
Por ejemplo, hoy existe un programa de modernización municipal que les transfiere recursos en función de logro de metas. Se puede incluir dentro de esas metas la implementación de un SAT, con los principios de meritocracia. Otro incentivo podría ser que el impuesto a la alcabala pueda estar a cargo de las provincias a cambio de implementar al SAT, cuyo 50% de recaudación, después transferirían a los municipios distritales, con lo cual la recaudación por alcabala mejoraría enormemente como ha ocurrido en Lima.

¿Cuál es la otra reforma a nivel de tributación municipal por hacer?
En las municipalidades que no tienen una recaudación importante por el impuesto predial, porque la evasión es muy grande, por lo que prolifera la creación de tasas, habría que armonizar los Tupas (texto único de procedimientos administrativos) a través de una entidad del Gobierno central para que simplifique sustancialmente las tasas municipales que existen.

¿Y cómo lo haría esta entidad del gobierno central?
Debería ofrecer a los municipios una especie de combo: un sistema sencillo de tasas que pueden cobrar y sus costos (que debe ser equivalente al costo de trámite), pero como no se les puede obligar también acá habría que crear un sistema de incentivos positivos para se acojan.

Otro problema para incrementar la recaudación tributaria en el país es alto nivel de informalidad que existe, pero hay cierta confusión, se habla de informalidad laboral y de informalidad de las empresas. ¿A cuánto asciende la informalidad?*
Es cierto, una es la informalidad laboral, que está bien medida y alcanza a dos terceras partes de la PEA, y otra la informalidad económica, de las empresas que está poco medida y los pocos estudios hablan de entre 15% y 20% de informalidad de la economía, en término del número de empresas. Se suele confundir ambas.

Por ejemplo, hoy existen más de un millón de empresas que tributan a través del RUS (régimen único simplificado). Legalmente estas empresas no son informales porque están inscritas y tributan S/. 20 por mes. Pero esta es una “formalización” a medias, porque estas mismas empresas tienen una gran parte de su planilla, de sus trabajadores en la informalidad.

¿Cómo se podría solucionar el problema de la informalidad?
La solución a este problema va más allá de lo tributario, pero desde el punto de vista fiscal hay tres aspectos que atacar. Primero, nadie va a pagar impuestos si no recibe un beneficio a cambio. Entonces hay que establecer beneficios tanto a las empresas como a los trabajadores para accedan a formalizarse.

¿Beneficios tributarios?
No creo que sean beneficios tributarios, son servicios que se les debe brindar, principalmente al trabajador. Por ejemplo, si se le ofrece al trabajador a cambio de ser formal, un seguro de salud de calidad, o acceso a la educación gratuita de calidad, ese trabajador tendría incentivos para formalizarse.

Por el lado de la empresa, si ser formal le implica cumplir una serie de requisitos, trámites, que implican costos, o dejar de trabajar (por ejemplo cuando va la Surat a fiscalizarlas), no le conviene ser formal. Entonces es aquí donde la Sunat tiene que hacer un gran esfuerzo por simplificar el pago de impuestos.

El tercer frente para reducir la informalidad desde el punto de vista fiscal, es reducir las tasas, las multas las cargas, toda la tramitología de parte de los municipios, los ministerios, las entidades públicas.

Algunos proponen amnistías tributarias para todos informales los que no han pagado, para que se formalicen. ¿Qué opina?
Yo no soy partidario de las amnistías tributarias porque premian a los que no pagaron oportunamente sus obligaciones tributarias. Cuando se propone este tipo de medida se argumenta que se busca favorecer a los chicos, pero en realidad se está proponiendo la amnistía a las medianas y grandes empresas.

Existe hoy una práctica muy difundida, que hay que cambiar, que empieza por las auditorías tributarias excesivamente masivas y a ciegas que generan apelaciones también masivas. Esta lógica hay que cambiarla para transitar de una administración tributaria que administra papeles y no administra recaudación.

¿Aconsejaría al próximo gobierno subir impuestos para mejorar la caja fiscal?
De ninguna manera, subir impuestos no es la solución. Hay que eliminar exoneraciones tributarias, ampliar la base tributaria, luchar eficazmente contra la evasión y simplificar sustancialmente trámites para el pago de impuestos.